Erste Stellungnahme zum Referentenentwurf eines Gesetzes des Bundes zur Regelung der Rahmenbedingungen fuer Informations- und Kommunikationsdienste (Stand: 08. November 1996) Von Seiten der Bundesregierung wurde am 08. November 1996 der Referentenentwurf eines Gesetzes des Bundes zur Regelung der Rahmenbedingungen fuer Informations- und Kommunikationsdienste (IuKDG) vorgelegt. Dieser soll im Dezember 1996 vom Bundeskabinett verabschiedet, umgehend ins Parlament eingebracht und "moeglichst Anfang 1997" beschlossen werden. Er enthaelt insgesamt 12 Artikel, von denen Art. 1, das sogenannte Teledienste-Gesetz (TDG), als bundesrechtliches Gegen- stueck zu einem fast zeitgleich von den Laendern vorgelegten Entwurf eines Mediendienste-Staats- vertrags darstellt. Die Chefs der Staats- und Senatskanzleien der Laender haben am 20. November 1996 Einvernehmen darueber erzielt, den Entwurf dieses Staatsvertrages den Regierungschefs fuer den 18. Dezember 1996 zur Beschlussfassung vorzulegen. Er soll moeglichst zeitgleich mit dem Bundesgesetz und mit diesem inhaltlich verzahnt in Kraft treten. Zusammenfassend wird zu den wichtigsten Abschnitten des Entwurfs des IuKDG aus sozialdemo- kratischer Sicht wie folgt Stellung genommen: Art. 1: Gesetz ueber die Nutzung von Telediensten (Teledienstegesetz - TDG) Der in Art. 1 des IuKDG enthaltene Entwurf eines Teledienste-Gesetzes regelt die Rahmenbedingungen fuer die als "Teledienste" bezeichneten Informations- und Kommunikationsdienste. Bund und Laender haben sich dahingehend verstaendigt, zur Bestimmung der Geltungsbereiche ihrer unterschiedlichen Regelungen den Begriff der "Allgemeinheit" zur Abgrenzung heranzuziehen. Informations- und Kommunikationsdienste, die "an die Allgemeinheit gerichtet sind", sind demnach "Mediendienste" - unabhaengig davon, ob sie als Verteildienste oder auf Abruf verbreitet werden - und unterliegen damit den Vorschriften des Mediendienste-Staatsvertrages. "Teledienste" sollen im Unterschied dazu alle Angebote sein, die sich individuell an den Einzelnen richten, nicht einer beliebigen Oeffentlichkeit zugaenglich sind oder zumindest keinen publizistischen Charakter haben. An die Zuordnung sind teilweise sehr unterschiedliche Rechtsfolgen gebunden. Mit dieser Abgrenzung orientieren sich - im Widerspruch zu den Beschluessen der SPD-Bundestags- fraktion (Drs. 13/5197) - die Entwuerfe von Bund und Laendern weiterhin an den tradierten Dualismen Individual- versus Massenkommunikation und Telekommunikation versus Rundfunk- und Medien- kommunikation. In Form statischer Definitionen werden dem jeweiligen Geltungsbereich auch solche Informations- und Kommunikationsdienste zugeordnet, die diese Grenzen heute schon laengst ueber- schreiten. Die doppelte Unterscheidung in Rundfunk und Mediendienste (Massenkommunikation) auf der einen und Telekommunikation und Teledienste (Individualkommunikation) auf der anderen Seite, der letztlich nur hinsichtlich der Aufteilung der Regulierungskompetenzen zwischen Bund und Laendern Bedeutung zukommen duerfte, fuehrt aufgrund der unterschiedlichen Rechtsfolgen z.B. im Hinblick auf Jugend- schutz und Verantwortlichkeiten, in unaufloesbare Abgrenzungsprobleme, deren Loesung schliesslich dem Belieben der Gerichte ueberantwortet wird. Praegnantestes Beispiel fuer die Willkuerlichkeit der Ergebnisse der gewaehlten Unterscheidung ist wieder einmal das Internet mit seiner Vielfalt moeglicher Anwendungen: So ergibt sich aus dem Mediendienste-Staatsvertrag, dass Abrufdienste, bei denen der "individuelle Leistungsaustausch" im Vordergrund steht, nicht unter dessen Geltungsbereich fallen sollen, waehrend gem. 2 Abs. 2 Nr. 3 des Teledienste-Gesetzes "Angebote zur Nutzung des Internets und weiterer Netze" in den Geltungsbereich des Teledienste-Gesetzes fallen. Das Internet als ein einheitlicher Informations- und Kommunikationsdienst existiert jedoch nicht. Vielmehr handelt es sich bei dem, was unter diesem Stichwort zusammengefasst ist, um eine Vielzahl verschiedenster Dienste. Am bedeutendsten sind heute wohl das World-Wide-Web (WWW), Electronic Mail, FTP und die sog. News. Bei Electronic Mail, die dem Bild individueller "one-to-one" Kommunikation wohl noch am ehesten nahe kommen duerfte, ist die Zuordnung als "Teledienst" nur dann eindeutig, solange Texte, Bilder oder Toninformationen nur von einem Absender zu einem Empfaenger transportiert werden. Soweit aber der Absender dieselbe Information automatisch an einen weiten Kreis von Empfaengern versendet, z.B. an Abonnenten einer vollautomatischen Versandliste, mutiert dieser "Teledienst" - trotz identischem Inhalt - zu einem "Abrufdienst, bei dem Text-, Ton- oder Bilddarbietungen auf Anforderung aus elektronischen Speichern zur Nutzung uebermittelt werden" oder sogar zu einem Verteildienst "in Form von direkten Angeboten an die Oeffentlichkeit" oder in Form von Fernsehtext oder einem vergleichbaren Textdienst", in jedem Fall aber zu einem "Mediendienst" im Sinne des 2 mit den sich daraus ergebenden Rechtsfolgen, die sich stark am "klassischen" Fernsehen orientieren. Sendezeiten koennen in diesem Fall vom Diensteanbieter jedoch genauso wenig eingehalten werden, wie die Bestimmung eines Jugendschutzbeauftragten sinnvoll erscheint, da in diesem Zusammenhang ein verantwortlicher Herausgeber fehlt oder die Einhaltung journalistischer Grundsaetze erwartet werden kann. Noch deutlicher wird dies beim wohl bekanntesten Dienst des Internet, dem World-Wide-Web: Hier werden heute schon live "Fernsehen" und "Radio" uebertragen oder "on-demand" weltweit abrufbereit gehalten. Handelt es sich dabei um einen an die Allgemeinheit gerichteten Abrufdienst im Sinne des Medien-Staatsvertrages, wenn dies beispielsweise von der ARD oder dem BR angeboten wird oder aber um einen Teledienst, wenn "nur" ein Einzelner oder ein kleiner Kreis engagierter Privatleute ohne kommerzielle Interessen "Veranstalter" ist? Oder ist ein solches Angebot nicht vielmehr von vornherein "klassischer" Rundfunk im Sinne des Rundfunkstaatsvertrages und unterliegt somit der (fuer dieses Medium unangemessenen) Pflicht zur Lizensierung durch die Landesmedienanstalten? Wann ueber- schreitet ein Dienst diese Grenzen? Bei jeder einzelnen "Sendung" oder Bereitstellung oder nur nach Ablauf einer gewissen Dauer und/oder Zahl? Angesichts der Dynamik der medientechnologischen Entwicklungen, der fortschreitenden Verschmel- zungen zwischen Medien, Telekommunikation und Computertechnologie und der sich beschleunigenden Konvergenzen in diesen Bereichen, sind die hier noch gewaehlten Grenzziehungen grundsaetzlich nicht mehr haltbar. Da sich die vorliegenden Entwuerfe jedoch weiterhin daran zu orientieren versuchen, kann das Ziel, bestehende Rechtsunsicherheiten zu beseitigen, nicht erreicht werden. Das Gegenteil ist hier vielmehr der Fall. Einzelne Bestandteile des Teledienstegesetzes, beispielsweise die Regelungen zur Zugangsfreiheit und zur Verantwortlichkeit der Anbieter, erscheinen dagegen im Grundsatz als sachgerecht. Die Kritik an der Unbestimmtheit der gewaehlten Abgrenzungen und den Vorwurf der sich daraus ergebenden Normierung von Rechtsunsicherheit vermoegen die miteinander verwobenen Entwuerfe des TDG und des Mediendienste- Staatsvertrages damit aber insgesamt nicht zu ueberwinden. Ansaetze zur Verwirklichung der von der SPD-Bundestagsfraktion angemahnten Regelungen zur Sicherung der informationellen Grundversorgung und zur Weiterentwicklung des dualen Rundfunk- systems hin zu einer dualen Informationsordnung (vgl. Drs. 13/5197) finden sich daneben keine. Beide Entwuerfe zielen allein auf die Schaffung einheitlicher wirtschaftlicher Rahmenbedingungen. Angesichts der hohen gesellschaftlichen Relevanz der Neuen Medien ist eine solch reduktionistische Sichtweise aber unzureichend. Der gesamte Bereich der Informations- und Kommunikationsdienste vom Komplex des Teledienste-Gesetz/ Mediendienste-Staatsvertrag anvisierte Regelungsbereich bedarf damit noch der weitgehenden und grundlegenden Ueberarbeitung. Dem TDG kann in seiner jetzigen Fassung damit nicht zugestimmt werden. Art. 2: Gesetz ueber den Datenschutz bei Telediensten (Teledienstedatenschutzgesetz - TDDSG) Der vorgelegte Gesetzentwurf geht teilweise weit ueber die Normen des Bundesdatenschutz-Gesetzes hinaus. Er entspricht damit grundsaetzlich der Forderungen der SPD-Bundestagsfraktion nach einer Anpassung und Verschaerfung des Datenschutzrechts. Da bestehende Regelungen des BDSG als auch anderer Bereiche jedoch unberuehrt bleiben sollen, koennen sich hier Kollisionen ergeben, die nicht zur Rechtssicherheit beitragen. Als Beispiel mag hier die Pflicht zur Loeschung von Abrechnungsdaten nach einer Frist von 80 Tagen gem. 6 Abs. 2 des Entwurfes genuegen. Diese kollidiert z.B. mit der steuer- rechtlichen Pflicht, diese Daten 10 Jahre lang aufzubewahren. Ziel der datenschutzrechtlichen Anpassungen im IuKDG muesste es daher sein, moeglichst weitgehend alle den Datenschutz betreffenden gesetzlichen Regelungen insgesamt an die veraenderten Bedingungen grenzueberschreitendender Datenverarbeitung anzupassen, insbesondere den Arbeitnehmer-Datenschutz zu verbessern. Die vorgelegten Bestimmungen zum Datenschutz genuegen im vorgelegten Entwurf nur teilweise, prinzipiell kann ihnen aber zugestimmt werden. Art. 3: Gesetz zur digitalen Signatur Der schon seit einiger Zeit von einer fachkundigen Oeffentlichkeit begleitete Entwurf eines digitalen Signaturgesetzes faellt im Vergleich zu den uebrigen Vorschriften des IuKDG nicht nur wegen seiner hoeheren "handwerklichen" Qualitaet aus dem Rahmen. Ihm kommt darueber hinaus eine fuer die Rechtskultur der kuenftigen Informationsgesellschaft nicht zu unterschaetzende Bedeutung zu, so dass in diesem Zusammenhang nicht zu Unrecht von einem "Jahrhundertwerk" gesprochen wird. Zweck des Gesetzes ist es, Rahmenbedingungen fuer digitale Signaturen zu schaffen, unter denen diese als sicher gelten und Faelschungen oder Verfaelschungen der damit "unterzeichneten" Daten zuverlaessig festgestellt werden koennen. Dieses Gesetz verfolgt dabei weder das Ziel, die sich daraus ergebenden Rechtsfolgen, noch die Art der Kryptierung zu beschreiben, sondern legt "nur" die Sicherungsinfrastruktur fuer staatlich anerkannte Signaturen fest. Es formt damit aber erste strukturelle Grundlagen fuer eine zukuenftige, von materiellen Bindungen losgeloesten Rechtskultur. Die Notwendigkeit digitaler Signaturen zur Sicherung der Integritaet und Authentizitaet elektronischer Dokumente ist unbestritten. Darueber hinaus koennten sie - die unbeschraenkte Zulassung wirksamer Kryptographie vorausgesetzt - auch die Vertraulichkeit und damit insgesamt die Sicherheit elektronischer Kommunikation in offenen Datennetzen verbessern helfen. Der von der Bundesregierung hier hinsichtlich der dafuer notwendigen Strukturen gegangene Weg erscheint dabei im Grunde gangbar und sachgerecht. Problematischer und vom IuKDG ungeregelt ist dagegen die Frage nach den Rechtsfolgen, die sich aufgrund einer solchen Signatur kuenftig ergeben. Dies kann vom blossen Anscheinsbeweis bis hin zur voelligen Gleichstellung mit der eigenhaendigen Unterschrift reichen. Sogar Anwendungen wie elektronisches Geld und damit das Entstehen einer digitalen Waehrung waeren so moeglich. Welche gesellschaftlichen Folgen sich daraus ergeben werden, ist zur Zeit allerdings noch nicht einmal im Ansatz zu uebersehen. Daher kann hier nur ein behutsames, schrittweises Vorgehen verantwortet werden. Dem vorliegenden Signaturgesetz kann daher nur unter dieser Massgabe zugestimmt werden. Art. 4 und 5: Aenderung des Strafgesetzbuches und des Gesetzes ueber Ordnungswidrigkeiten Der in Artikel 4 vorgeschlagenen Ausdehnung des Schriftenbegriffs des 11 Abs. 3 StGB auf "Datenspeicher" ist, ebenso wie der Erweiterung des 86 um den Zusatz "oder in Datenspeichern oeffentlich zugaenglich macht", zuzustimmen. Damit wird klargestellt, dass auch fluechtige Bildschirm- anzeigen strafrechtliche Relevanz haben koennen, bisher unklare Konstruktionen werden so ueber- fluessig. Gleiches gilt fuer Erweiterung des Gesetzes ueber Ordnungswidrigkeiten in 116 Abs. 1, 119 Abs. 3, 120 Abs. 1 Nr.2 und 123 Abs. 1 Satz 1 um den Begriff "Datenspeicher" und die Erweite- rung des 119 Abs. 1 Nr. 2 um den Zusatz "oder durch das oeffentliche Zugaenglichmachen von Datenspeichern". Den Aenderungen bzw. Ergaenzungen des Strafrechts und der OWiG kann daher zugestimmt werden. Art. 6: Aenderung des Gesetzes ueber die Verbreitung jugendgefaehrdener Schriften Anders verhaelt es sich dagegen mit der in Art. 6 vorgesehenen Ausdehnung des Schriftenbegriffs im Gesetz ueber die Verbreitung jugendgefaehrdender Schriften. Trotz gleicher Wortwahl wie im Strafrecht waeren an eine solche Veraenderung gaenzlich andere Rechtsfolgen gebunden: Der Schriftenbegriff des GjS muss im Zusammenhang mit der gesamten Systematik und seinen Rechts- folgen gesehen werden. So regelt dieses Gesetz ein Verfahren zur Pruefung strafrechtlich unbedenk- licher, aber fuer die Entwicklung von Kindern und Jugendlichen schaedlicher Werke. Eine einheitliche Auslegung der "Schaedlichkeit" soll dabei durch die pluralistisch besetzte Bundespruefstelle (BPS) gewaehrleistet werden, die auf Antrag im Rahmen einer Nachpruefung ueber die Aufnahme eines Werkes in die Liste jugendgefaehrdender Schriften entscheidet. Erst nach der Bekanntmachung im Bundesanzeiger duerfen solche Angebote nicht an Kinder und Jugendliche oder ausserhalb von Geschaeftsraeumen verbreitet werden, ausserdem gilt fuer sie ein Werbeverbot. Der Schriftenbegriff des GjS orientiert sich damit an der Vorstellung der Verantwortlichkeit eines "Herausgebers" oder "Verleihers", der in der Lage ist, materiell verkoerperte Werke durch entsprechende Vorkehrungen (z.B. Ladentheke oder bauliche Massnahmen) von Jugendlichen fernzu- halten, Erwachsenen aber weiterhin zugaenglich zu machen. Diese Vorstellung ist auf die "fluechtigen" Informationen in den elektronischen Informations- und Kommunikationsdienste schon grundsaetzlich nicht uebertragbar. So fehlen vor allem im Internet in der Regel verantwortliche "Herausgeber" oder "Verleiher" und selbst dort wo sie existieren stehen ihnen keine raeumlichen Grenzen zur Verfuegung um eine weitere Verbreitung der indizierten Informationen wirksam zu unterbinden. Theoretisch wie praktisch moeglich ist lediglich eine Totalsperre ganzer Bereiche. Damit waere Jugendschutz aber nur dadurch zu verwirklichen, dass alle betroffenen Inhalte (also auch unbedenkliche) auch allen anderen (erwachsenen) Nutzern, unzugaenglich werden. Hier gilt es zu bedenken, dass der Gesetzgeber damit ein Mittel schaffen wuerde, welches es z.B. einer extremen Gruppierung wie der Scientology-Sekte erlauben wuerde, eine kritische Auseinandersetzung in den oeffentlichen Diskussionsforen der Internet- News durch gezielte Einbringung jugendgefaehrdenden Materials mit staatlicher Hilfe wirksam zu unterbinden. Einer Erweiterung des Schriftenbegriffs des GjS begegnen darueber hinaus auch in verfassungs- rechtlicher Hinsicht Bedenken: Verlangte die Rechtsprechung bisher, dass der Indizierungsgegenstand selbst als Koerper zur Verbreitung bestimmt sein muss (Fernsehen und BTX unterlagen als Uebermittlungsvorgaenge deswegen bislang nicht dem GjS), wuerde die Ausdehnung des Schriften- begriffs auf Datenspeicher automatisch auch ein Verbot der Verbreitung dieser Inhalte auch im Fernsehen nach sich ziehen und damit der Zielsetzung des GjS widersprechen. Fluechtige und sich staendig veraendernde (oder staendig veraenderbare) Informationen eignen sich damit nicht fuer eine Kontrolle durch die Bundespruefstelle und dem Verfahren fuer jugendgefaehrdende Schriften, da sie keinen effektiven Schutz von Kindern und Jugendlichen gewaehrleisten koennen und die Bedenken ueberwiegen. Der Ausweitung des Schriftenbegriffs im GjS kann daher nicht zugestimmt werden. Artikel 7: Aenderung des Urheberrechtsgesetzes Die vorgesehene Regelung stellt eine Ergaenzung zum bestehenden Urheberrecht dar. So werden in einem neuen Abschnitt besondere Bestimmungen fuer Datenbanken eingefuegt, die im wesentlichen eine Umsetzung der diesbezueglichen EG-Richtlinie 96/9/EG darstellen. Dies erscheint angesichts der in der Enquete-Kommission Neue Medien zur Zeit diskutierten Urheberrechtsfragen als unzureichend. So fehlt beispielsweise ein Abschnitt, der zur Sicherheit aller Beteiligten die Verantwortlichkeit der Access-Provider angemessen regelt. Wegen der Pflicht zur Umsetzung der Richtlinie kann dem Aenderungs- vorschlag aber grundsaetzlich zugestimmt werden. Fazit: "Wir machen Multimedia moeglich" - mit diesem Satz hat die Bundesregierung den Referentenentwurf fuer ein Gesetz des Bundes zur Regelung der Rahmenbedingungen fuer Informations- und Kommunika- tionsdienste (IuKDG) angekuendigt. Im Hinblick auf die wesentlichen Regelungen des TDG und beim Jugendschutz ist jedoch das Gegenteil der Fall. Insgesamt zustimmen koennen dem IuKDG in seiner jetzigen Fassung daher nur diejenigen, die die neuen Informations- und Kommunikationstechnologien auf Anwendungen wie Teleshopping, Telebanking oder Telearbeit reduzieren wollen, die weitreichenden Veraenderungen durch neue Medien wie dem Internet nicht beruecksichtigen und sich immer noch an nicht mehr ausreichende Definitionen und Abgrenzungen klammern. Besondere Beachtung verdient lediglich das Signaturgesetz in Art. 3 des IuKDG. Es stellt den ersten Schritt zu einer tiefgreifenden Veraenderung unserer bisherigen, an physische Koerper gebundene, Rechtskultur dar, deren Auswirkungen heute noch nicht einmal in Ansaetzen uebersehen werden koennen. Es handelt sich um ein Jahrhundertwerk, dessen Last nicht auf einmal zu schultern ist, sondern das nur in einem ueberlegten, schrittweisen Vorgehen verantwortet werden kann. Nur unter diesen Voraussetzungen kann dem vorgelegten Entwurf einer staatlichen Sicherungsinfrastruktur grund- saetzlich zugestimmt werden. Zu begruessen ist, dass die Bundesregierung mit dem hier vorgelegten Referentenentwurf des "Gesetzes zur Regelung der Rahmenbedingungen fuer Informations- und Kommunikationsdienste" offenbar von der Absicht, teilnehmerautonome Verschluesselung einzuschraenken oder gar zu verbieten, Abstand genommen hat. Waere dies jedoch nicht der Fall, waeren Datenschutz, Datensicherheit und insbesondere die Vertraulichkeit elektronischer Kommunikation nicht gewaehrleistet, waeren auch die mit dem Gesetzentwurf verfolgten wirtschaftspolitischen Ziele obsolet. Zu begruessen sind schliesslich die Regelungen der Verantwortlichkeit fuer die Anbieter von Tele- diensten. Sie sind im Grundsatz sachgerecht und angemessen und sollten fuer den gesamten Bereich der Neuen Medien gleichermassen Gueltigkeit haben. Gleiches gilt, mit Ausnahme der Ausdehnung des Schriftenbegriffs im GjS, fuer die vorgeschlagenen Anpassungen der Strafgesetzgebung. Wegen der schwerwiegenden Bedenken gegenueber den Regelungen des TDG kann dem IuKDG in seiner jetzigen Form als Gesetzespaket insgesamt jedoch nicht zugestimmt werden. Bonn, den 04.12.96 / moe & ko -- Joerg Tauss, MdB, Bundeshaus, 53113 Bonn Tauss@mdb5.bn.eunet.de Tel.: + 49 - 228 - 1687639 Fax: + 49 - 228 - 1686639